Detailplaneeringu vaidlustamine

Autor: Kärt Vabrit. Artikli autoriõigused kuuluvad Plaan OÜ-le. 
Lehe sisu loata kopeerimine keelatud.

Planeeringu menetlus koosneb erinevatest menetlusetappidest ja menetluse käigus tuleb teha arvukaid vaheotsuseid. Alljärgnevalt on antud ülevaade detailplaneeringu koostamise etappidest ning toodud välja võimalused, kuidas isikud saavad mõjutada planeeringu menetlemise protsessi.

Planeerimismenetlust võib üldistades jagada kuude etappi: detailplaneeringu algatamine, lahenduse koostamine, detailplaneeringu kooskõlastamine, detailplaneeringu vastuvõtmine, avalikustamine ja kehtestamine.

Detailplaneeringu algatamise vaidlustamine

Detailplaneeringu algatab kohaliku omavalitsuse üksus (PlanS § 128 lg 1). Kui detailplaneeringu koostamise algatamise aluseks on isiku poolt esitatud vastav avaldus, siis on tegemist haldusmenetlusega, mille tulemusena haldusorgan otsustab planeeringu algatamise või algatamisest keeldumise. Seega planeeringu algatamisel tuleb teha nii otsustuskaalutlus (kas algatada planeering või mitte) ja valikukaalutlus (mis tingimustel planeering algatatakse). Detailplaneeringu algatamisele laienevad hea halduse põhimõtted, sealhulgas haldusorgani kohustus tagada avaldaja menetlusõigused ning järgida haldusaktile esitatavaid sisu ja vorminõudeid.

Igaüks võib teha ettepaneku algatada detailplaneeringu koostamine , olles seejuures HMS § 11 lõike 1 punkti 1 kohaselt taotlejaks. Tihti on sama isik ka isik, kellele menetlustoiming on suunatud ehk adressaat (HMS § 11 lg 1 p 2). Peale detailplaneeringu algatamist määrab haldusorgan teised menetlusosalised, lähtudes nii PlanS § 127 lõigetes 1 ja 2 kui ka HMS § 11 lõikes 1 punktis 3 sätestatust. Tihti on nendeks isikuteks naabrid, asumiseltsid, erialaliidud jne. Veel kaasatakse planeeringu menetlusse teised ametiasutused, keda planeeringulahendus puudutab (PlanS § 127 lg 1, HMS § 11 lg 1 p 4). Kohalik omavalitsus teatab planeeringu algatamisest menetlusosalistele kirja teel (PlanS § 127 lg 4). Planeerimismenetlusse saab igaüks ka ilma erilise huvi või õiguse tõendamiseta astuda menetlusse, kui ta seda vajalikuks peab. Seega menetlusosalisi võib lisanduda kogu planeeringumenetluse vältel ja planeeringu algatamisel ei ole võimalik kogu menetlusosaliste ringi kindlaks määrata.

Planeeringu algatamise otsus on planeerimismenetluse esimene staadium, milles ei muudeta ega lõpetata veel õigussuhteid ega otsustata, kas ja milline planeering kehtestatakse. Planeeringu algatamine ei ole haldusakt ja selle vaidlustamine ei ole üldjuhul võimalik.

Planeeringu algatamise otsuse kui menetlustoimingu vaidlustamine on õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab järeldada, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane, või kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Kui detailplaneeringu algatamine on menetlustoiming, siis detailplaneeringu algatamisest keeldumine on haldusakt ja selle vaidlustamine on võimalik.

Kohaliku omavalitsuse detailplaneeringu algatamise korralduses esitatakse reeglina ka lähteseisukohad detailplaneeringu koostamiseks. Läteseisukohtade kinnitamine on haldusesisene tegevus, millel puudub väljapoole suunatud mõju. Lähteülesande koostamine on ettevalmistav tegevus, mis ei ole iseseisvalt vaidlustatav.

Detailplaneeringu koostamise vaidlustamine

Planeeringu koostamise etapis koostatakse detailplaneeringulahendus koostöös kaasatavate isikute ja koostöö tegijatega. Planeerimisalase tegevuse korraldaja on alati kohalik omavalitsus (PlanS § 124 lg 10), kuid kohalik omavalistus võib detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu planeeringu koostamise või planeeringu koostamise tellimise üleandmiseks (PlanS § 120 lg 1). Seejuures ei või planeerimisalase tegevuse korraldaja halduslepinguga üle anda planeeringu koostamise korraldamist ja planeeringu koostamisel vajalike menetlustoimingute tegemist (PlanS § 130 lg 1). Praktikas see tähendab seda, et planeeringust huvitatud isik ehk adressaat (nt maaomanik) tellib spetsialistilt planeeringu koostamise ja kohaliku omavalitsuse ülesanne on planeeringu menetlustoimingute läbi viimine.

Olenevalt detailplaneeringu koostamise eesmärgist määratakse krundi ehitusõigus (krundi kasutamise otstarve, hoone suurim ehitisealune pind ja kõrgus ning lubatud hoonete arv krundil) ja hoonestusala, antakse lahendus liikluskorraldusele ja haljastusele, määratakse haljastuse ja heakorrastuse põhimõtted ning vajadusel nähakse ette maa-ala kruntideks jaotamine (PlanS § 126 lg 1 jj). Samuti pannakse paika hoone põhilised arhitektuurinõuded, antakse lahendus juurdepääsuteede ja tehnovõrkudega varustamisele ning seatakse keskkonnatingimused planeeringuga kavandatu elluviimiseks (PlanS § 126 lg 1 jj).

Antud etapis tuleb teha tihedalt koostööd huvigruppide (st kolmandad isikud), ametkondade (Maanteeamet, Keskkonnaamet jt) ja tehnovõrkude valdajatega, leidmaks kõiki osapooli rahuldav tulemus. Parima tulemuse saamiseks tuleb planeeringu koostamise meeskonda kaasata erinevaid erialaspetsialiste (tehnovõrkude projekteerija, teeprojekteerija, arhitekt, keskkonnateadlane jne).

Planeeringu koostamine on kohaliku omavalituse menetlustoiming , millele laienevad ka haldusmenetluse seaduses toodud põhimõtted. Eelpool sai selgitatud, et menetlustoimingut ei saa reeglina vaidlustada. Erandliku juhtumina võib välja tuua Riigikohtu kohtuotsuse nr 3- 3- 1- 8- 02, milles leiti, et olukorras, kus planeeringu koostamise etapp oli praktiliselt vahele jäetud (planeeringu algatamine ja vastuvõtmine toimusid ühel ja samal päeval), on tegemist planeerimismenetluse normide ilmselge ja olulise rikkumisega ning antud menetlustoimingu vaidlustamine on võimalik. Planeeringu koostamise etapi vahele jätmisega pole võimalik realiseerida planeeringuala kinnisasja omanike, elanike ja teiste huvitatud isikute õigust olla kaasatud ja osaleda planeeringu koostamisel ning aruteludel.

Detailplaneeringu kooskõlastamise vaidlustamine

Enne planeeringu vastuvõtmist tuleb planeeringule saada kooskõlastused teistelt asutustelt, keda planeeringulahendus puudutab (PlanS § 127 lg 1 ja § 133 lg 1). Kooskõlastamisel peab asutus veenduma, et planeering on seadusega ja üldplaneeringuga kooskõlas (PlanS § 133 lg 3). Samuti tuleb teha koostööd erinevate asutuste (nt tehnovõrkude valdajad) ja teiste asjast huvitatud isikutega (nt naabrid) ning anda neile võimalus avaldada detailplaneeringu kohta arvamust (PlanS § 133 lg 1). Kuna kõigil osapooltel on kavandatuga seoses oma seisukohad, võib lahendus kooskõlastamise käigus mitmeid kordi muutuda. Tähelepanu tasub pöörata sellele, et vastavalt määrusele „planeeringute koostamisel koostöö tegemise kord ja planeeringute kooskõlastamise alused“ tuleb planeering kooskõlastada vaid valitsusasutustega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi planeering käsitleb. Teised isikud annavad planeeringu kohta arvamuse (PlanS § 9 lg 2).

Valitsusasutuse kooskõlastus või selle andmata jätmine on menetlustoiming planeerimismenetluses, mitte iseseisev haldusakt. Kooskõlastuse kirjaga ei saa piirata isikute subjektiivseid õigusi, vaid üksnes teha ettepanekuid planeeringu sisu kohta. Nagu muidki menetlustoiminguid saab sellist kooskõlastust reeglina vaidlustada üksnes koos lõpliku haldusaktiga.

Kooskõlastus ei vasta ka üldjuhul eelhaldusakti tunnustele, mis on sätestatud HMS § 52 lõikes 1 punktis 2 – selle eesmärk ei ole teha kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavat asjaolu.

Detailplaneeringu vastuvõtmise vaidlustamine

Detailplaneeringu vastuvõtmisega kinnitab kohalik omavalitsus, et detailplaneering vastab õigusaktidele ja valla või linna ruumilise arengu eesmärkidele (PlanS § 134).

Otsusega planeeringu vastuvõtmise kohta annab kohalik omavalitsus hinnangu eelnenud planeerimismenetluse käigule ja tulemustele ning fikseerib planeeringu eesmärgid ja lähteseisukohad sellistena nagu nad on kindlaks määratud planeeringu projektis. Samuti tuvastatakse vastuvõtmise otsusega sellised planeeringu kehtestamise eeldused, sh ka vajalike kooskõlastuste olemasolu.

PlanS §-s 129 toodud juhtudel on kohalikul omavalitsusel õigus planeeringu menetlus lõpetada, seega haldusorganil ei ole kohustust planeeringut vastu võtta. Planeeringu kehtestamise menetluse peatamine on menetlustoiming, mis ei riku üldjuhul iseseisvalt planeeringu koostamist taotlenud isiku õigusi ega piira tema vabadusi ning ei ole seetõttu halduskohtus vaidlustatav menetluse lõpptulemusena antavast haldusaktist eraldi.

Planeeringu vastuvõtmine ei tähenda, et planeeringulahendus on selgunud ja sellisel kujul planeering kehtestatakse. Peale vastuvõtmist korraldatakse veel avalik väljapanek ja vajadusel avalik arutelu. Avalikul väljapanekul võib lisanduda veel menetlusosalisi, st isikuid, keda varem ei kaasatud. Seega võib lisanduda teisi nägemusi planeeringulahendusest, millega peab kohaliku omavalitsus oma otsuse tegemise juures kaaluma.

Planeeringu vastuvõtmisega ei muudeta ega lõpetata veel õigussuhteid ega otsustata, kas ja milline planeering kehtestatakse. Planeeringu vastuvõtmisel ei tehta siduvalt kindlaks planeeringu nõuetekohasust , seega on planeeringu vastuvõtmine menetlustoiming ja selle vaidlustamine reeglina ei ole võimalik.

Detailplaneeringu avaliku väljapaneku ja arutelu korraldamise vaidlustamine

Pärast planeeringu vastuvõtmist korraldab kohalik omavalitsus avaliku väljapaneku (PlanS § 135 lg 1), kus kõikidel huvilistel on võimalik planeeringulahendusega tutvuda ja esitada planeeringulahenduse kohta arvamusi (PlanS § 135 lg 2). Avalikule väljapanekule esitatavast detailplaneeringust peavad selguma kavandatavad muudatused, esitatud lahenduste kaalutletud põhjendused, detailplaneeringu elluviimise tingimused ja muud detailplaneeringut selgitavad asjaolud (PlanS § 135 lg 3).

Seadusandja on eriliselt rõhutanud avaliku väljapaneku olulisust planeeringulahenduse koostamisel. Avaliku väljapaneku kestel tehtud arvamustele on kohalikul omavalitsusel kohustus vastata ja proovida jõuda arvamuse esitajaga kompromissile.

Kompromissi saavutamisel tehakse detailplaneeringus vajalikud muudatused (PlanS § 137 lg 1). Juhul, kui arvamuse esitaja ja planeeringu koostamise korraldaja jäävad erinevatele seisukohtadele, siis antud erimeelusi arutatakse edasi järelevalve teostaja juures (PlanS § 138 lg 4 p 2).

Riigikohus on samuti rõhutanud avalikkuse tõhusa kaasamise olulisust planeerimismenetluses. Riigikohtu hinnangul on planeerimisotsustele omase ulatusliku diskretsioonilisuse tõttu isikute õigeaegsel kaasamisel ja ärakuulamisel planeerimismenetluses suurem roll, võrreldes tavapärase haldusmenetlusega.

Tulenevalt inimväärikuse, õigusriigi, efektiivse õiguskaitse ning hea halduse põhimõtetest tuleb haldusmenetlusse kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi. Seega planeeringu avaliku väljapaneku eesmärk ongi tagada avalikkuse võimalikult ulatuslik osavõtt planeeringu ettevalmistamisest. Avaliku väljapaneku eesmärk ei ole üksnes avalikkuse informeerimine planeeringust, vaid ka avalikkuse kaasamine planeeringu väljatöötamisse.

Avalikul väljapanekul arvamuse avaldamine seisneb eeskätt selles, et isikutel on võimalik kaitsta oma või avalikke huve, mis võivad olla vastuolus planeeringu algatajate eesmärkidega. Planeeringu käigus tuleb arvestada kõiki põhjendatud huve. On loomulik, et erinevad huvid planeerimismenetluse käigus põrkuvad. Isikutel on õigus teha igasuguseid ettepanekuid algatatud planeeringulahenduste muutmiseks.

Avalikku väljapanekut ei saa käsitada juba valminud planeeringulahenduse tutvustamisena avalikkusele, vaid väljapanekul esitletakse üksnes esialgset planeeringuprojekti ning lõplik planeering valmib alles koostöös avalikkusega. Eeltoodut arvestades peab koostamise korraldaja sisuliselt põhjendama avalikul väljapanekul esitatud arvamustega mittearvestamist.

Kohalik omavalitsus peab planeeringu avalikul väljapanekul esitatud arvamustele vastama (PlanS 135 lg 11). Planeerimismenetluses tehtud ettepanekule vastamine on osaks ettepaneku tegija ja kohaliku omavalitsuse avalikust diskussioonist tulevase planeeringu üle. Vastus võimaldab arendada ettepaneku üle avalikku diskussiooni ajakirjanduses, isikute ühendustes, huvigruppides jne. Ettepanekut saab kaitsta planeeringu avaliku arutelu käigus.

Planeeringu avalik väljapanek ja selle arutelu on menetlustoimingud ja nende vaidlustamine iseseisvalt ei ole üldjuhul võimalik. Tegemist on protseduurilise meetmega, mille eesmärgiks on avalikkuse informeerimine ning menetlusse kaasamine.

Detailplaneeringu järelevalve heakskiidu vaidlustamine

Detailplaneeringu üle on vaja teostada järelevalvet juhul, kui avalikul väljapanekul esitatud arvamusi ei ole arvestatud või nende osas ei ole saavutatud kokkulepet (PlanS § 138 lõiked 1 ja 2). Siis esitatakse detailplaneering valdkonna eest vastutavale ministrile heakskiitmiseks.

Planeerimismenetluses on järelevalve teostaja ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Järelevalve teostaja heakskiit detailplaneeringule on siduva iseloomuga kooskõlastus. Sellise heakskiidu andmine kujutab endast menetlustoimingut, mitte aga haldusakti andmist. Valdkonna eest vastutava ministri poolt järelevalve käigus antud heakskiit ja nõusolek planeeringu kehtestamiseks ei tähenda, et omavalitsusel oleks kohustus planeering ka igal juhul kehtestada. Kohalik omavalitsus võib heakskiidu saanud planeeringu põhjendatud juhul kehtestamata jätta.

Seetõttu ei ole järelevalve teostaja poolt antava kooskõlastuse kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik.

Detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamine

Planeeringu viimane etapp on detailplaneeringu kehtestamine. Planeeringu kehtestamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigus. Detailplaneeringu kehtestamine vormistatakse haldusaktina.

Planeeringu kehtestamise otsuse põhimotiivid peavad sisalduma haldusaktis. See võimaldab menetlusosalistel ja ka kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Haldusakti põhjendus peab kõiki veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt.

Planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamine on võimalik PlanS § 141 alusel, mille kohaselt on planeeringu vaidlustamise õigus igal isikul, kui ta leiab, et otsus on vastuolus avaliku huviga või kui otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Tegemist on sättega, mis võimaldab esitada kaebuse nii subjektiivsete õiguste rikkumise korral kui ka nn populaarkaebusena. Vaideõiguse juures tasub tähelepanu pöörata PlanS § 124 lõikele 4, mis ütleb, et detailplaneeringu alusel võib kinnisomandile seada kitsendus. Seega on lubatud kinnisomandi omaniku õiguste piiramine. Sellisel juhul peab kohalik omavalitsus lähtuma proportsionaalsuse põhimõttest ning tagama, et kitsendused on minimaalsed ehk üksnes sellised, mis on vajalikud eesmärgi saavutamiseks.

Samuti on võimalik HMS § 71 lg 1 alusel isikul esitada vaie kehtestamise otsuse kohta, kui ta leiab, et haldusaktiga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kohaliku omavalitsuse volikogu haldusakti peale esitatud vaide peab HMS § 73 lõikest 2 tulenevalt lahendama volikogu ise.

Vastavalt VVS § 733 lg 1 teostab Justiitsministeerium haldusjärelevalvet kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide õiguspärasuse üle. Justiitsministeeriumil on õigus kaasata haldusjärelevalve teostamisse ministeerium, kelle valdkonda kuulub järelevalvatava kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakt (VVS § 733 lg 2) ja VVS § 65 lg 1 alusel on ruumilise planeerimise alase tegevuse järelevalve teostaja Rahandusministeerium. Kui valdkonna eest vastutav minister leiab, et kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakt või selle andmata jätmine on õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 tööpäeva jooksul haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja (VVS § 733 lg 4). Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole 30 tööpäeva jooksul pärast valdkonna eest vastutava ministri kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede kõrvaldamist otsustanud, võib valdkonna eest vastutav minister esitada protesti halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras (VVS § 733 lg 8). Seega avalikkusel on võimalus pöörduda rahandusministri poole palvega, et minister esitaks protesti halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras.

Kokkuvõte

Detailplaneering koosneb arvukatest menetlustoimingutest. Ainult planeeringu mittealgatamise ja kehtestamise otsused on haldusaktid.

Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. Menetlustoimingu vaidlustamine on erandlikult võimalik, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab järeldada, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane. Enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest.

Planeeringulahenduse koostamist võib avalikkus mõjutada planeeringu menetlustoiminguid vaidlustamisega. Detailplaneeringu menetluse käigus on menetlustoimingute peale kaebamine võimalik kahe eelduse üheaegsel olemasolul: isikul on põhjendatud huvi toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ja tegemist on menetlustoiminguga, mille kõrvaldamata õigusvastasus võib kaasa tuua asjas tehtava otsustuse õigusvastasuse. See tähendab, et tegemist on olulise menetlusveaga.

Vaidlustada on võimalik kehtestamise otsust, kui otsus on vastuolus avaliku huviga või otsusega on rikutud kaebaja õigusi või piiratud tema vabadusi. Kehtestamise otsust on võimalik vaidlustada kohtus. Alternatiivina võib pöörduda rahandusministri juurde palvega, et minister esitaks protesti halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras. Samuti on võimalik esitada vaie kehtestamise otsuse teinud organile.

Kuidas selgitada välja, mida oma krundile ehitada võib?

Sul on maatükk ja sa soovid alustada ehitustegevust aga ei oska kuskilt alustada. Loe siit, kuidas lihtsalt välja selgitada, mida sa oma krundile ehitada võid.

Loe edasi