Kuidas edukalt osaleda planeeringu lahenduse koostamisel

Autor: Kärt Vabrit. Artikli autoriõigused kuuluvad Plaan OÜ-le. 
Lehe sisu loata kopeerimine keelatud.

Eestis ruumilist keskkonda reguleeriv planeerimisseadus sätestab, et planeeringu alusel võib kinnisomandile seada kitsendusi (PlanS § 27 lg 5, § 74 lg 3, § 95 lg 4, § 124 lg 3) ning planeeringulahendus peab kandma kogukondlike väärtusi (PlanS § 8). Planeeringu koostamise korraldaja kohustus on leida laiapõhjaline ja tasakaalustatud planeeringulahendus. Viimane saab tekkida vaid siis, kui avalikkus osaleb ruumilise keskkonna kujundamisel.

Haldusmenetluse seadus eristab avalikkuse (HMS § 7 lg 1) ja otseselt mõjutatud kolmandate isikute (HMS § 11 lg 1 p 3), nagu näiteks naaberkinnistute omanike ja elanike kaasamist. Planeerimisseadus kui haldusmenetluse erikorda reguleeriv seadus ei tee aga üldjuhul vahet avalikkuse ja kolmandate isikute kaasamisel ega kaitse kolmandaid isikuid (PlanS § 9 lg 2), kelle õigusi võib planeering otseselt riivata, rohkem kui avalikkust ehk igaüht. Planeerimismenetluse avalikkuse põhimõtte eesmärk on kaasata kõik huvitatud isikud planeerimisse ning anda neile võrdne võimalus oma huvide kaitsmiseks, olenemata isiku suhtest planeeritava alaga.

Selleks, et selgitada välja, kas ja millisel juhtudel arvestab kohalik omavalitsu planeeringu avalikul väljapanekul esitatud arvamustega, analüüsiti 2016. aastal Tallinna linnas kehtestatud detailplaneeringutele avalikul väljapanekul esitatud arvamusi ja neile antud vastuseid. Kokku analüüsiti 184 Tallinna planeeringute registrist pärinevat dokumenti: viimasel avalikul väljapanekul esitatud arvamused (PlanS § 135 lg 2 alusel) ja kohaliku omavalistuse vastused arvamuse esitajale (PlanS § 135 lg 11 alusel). Dokumendid on võetud Tallinna planeeringute registrist .

Dokumentide analüüsimisel koostasi kokkvõtliku tabeli (vt tabel 1), kuhu koondati kõik detailplaneeringud, millele oli arvamust avaldatud. Igale detailplaneeringule toodi välja arvamuse esitaja isik(ud) ja esitaja(te) suhe planeeringuga, arvamuse sisu ja kohaliku omavalitsuse vastus. Kõik arvamused ja kohaliku omavalitsuse vastused arvamustele katalogiseeriti.

Planeerimisseaduse § 135 lg 11 kohaselt peab planeeringu koostamise korraldaja esitama arvamuse esitajale põhjendatud seisukoha arvamuste kohta.  Antud juhul analüüsiti vaid kohaliku omavalitsuse põhjendatud seisukohta arvamuse kohta. 

Ülevaade Tallinnas 2016. aastal kehtestatud detailplaneeringutest

Tallinnas kehtestati 77 detailplaneeringut, millest 27 detailplaneeringule avaldati avalikul väljapanekul arvamust. Kokku esitati detailplaneeringutele 73 isiku(te) poolt 244 arvamust.

Avalikkuse arvamuse esindajad planeeringumenetluses

Arvamuste esitajad jaotati kuude gruppi: planeeringu tellijad, naabrid, piirkonna elanikud, kodanikuaktivistid, asumiseltsid ja erialaliidud (vt tabel 1). Gruppidesse jaotamine toimus arvamuse allkirjastaja andmete alusel. Planeeringu tellija on haldusmenetluse seaduse kohaselt taotleja ja/või adressaat. Naabrite gruppi paigutati isikud, kes elavad planeeringuala vahetus läheduses ja piirkonna elanike gruppi isikud, kes olid ennast identifitseerinud kui asumi elanikud (nt Pirita linnaosa elanik). Kodanikuaktivistide gruppi paigutati inimesed, kellel autori hinnangul puudub isiklik seos (nt elukoha lähedus) planeeringualaga .

Detailplaneeringutele avaldatud arvamuste esitajad jaotusid järgnevalt:
• 36 arvamuse avaldajatest olid naabrid;
• 17 arvamuse avaldajatest olid piirkonna elanikud;
• 11 arvamuse avaldajatest olid asumiseltsid;
• kolm arvamuse avaldajatest olid erialaliidud;
• kolm arvamuse avaldajatest olid planeeringu tellijad;
• ühel juhul oli arvamuse esitajaks kodanikuaktivistid.

Seaduseandja nägemuse kohaselt on planeeringu avalik väljapanek koht, kus avalikkus saab avaldada arvamust planeeringu kohta, ning arvamuste esitamisega peaks selguma ka avalik huvi planeeritava lahenduse kohta. Kõige aktiivsemalt osalesid planeeringulahenduse koostamisel naabrid ja piirkonna elanikud, moodustades 73% kõigist arvamuste esitajatest. Seega võib eeldada, et avaliku huvi „kaitsevad“ planeerimismenetluselt peamiselt planeeringualaga isiklikku seost omavad isikud.

Arvamuste esitajate efektiivsus mõjutada planeeringulahendust sõltub esitaja suhtest planeeritava alaga

Kõik arvamuse esitajad, esitatud arvamuste arv ja kohaliku omavalituse vastused on toodud tabelis 1. Kohaliku omavalitsuse vastused jaotusid nelja gruppi: arvamus võeti arvesse, kohalik omavalitsus võttis arvamust arvesse osaliselt, arvamust ei võetud arvesse, ja kohalik omavalistus jäi arvamuse esitajaga menetlust puudutavas küsimuses eriarvamusele .

Kokku 244-st arvamusest võttis kohalik omavalitsus arvesse 70 ja muutis lahendust, osaliselt võttis arvamust arvesse kaheksal korral ja muutis lahendust. Eriarvamusele jäi kohalik omavalistus 18 korral. Üle poole juhtudel (147 korral) kohalik omavalitus ei nõustunud arvamuse esitajaga.

Kõige rohkem nõustus kohalik omavalitsus tellija poolt esitatud arvamustega, nõustudes kõikide esitatud arvamustega. Üle poole (57%) naabrite poolt esitatud arvamused võttis kohalik omavalitsus arvesse ja muutis lahendust. Naabrite ja erialaliitude arvamustest ligikaudu 20% võttis kohalik omavalitus arvesse ja kõigest 8% juhtudest nõustuti asumiseltside poolt esitatud arvamustega. Mitte ühegi kodanikuaktivisti poolt esitatud arvamusega kohalik omavalistus ei nõustunud.

Tabel 1. Planeeringutele esitatud arvamused ja kohaliku omavalituse vastus

 

Avalikul väljapanekul esitatud arvamuste arv

Kohalik omavalitsus arvestas arvamust

Kohalik omavalitsus arvestas arvamust osaliselt

Kohalik omavalitsus ei arvestanud arvamusega

Jäädi eriarvamusele

Tellija

3

3

Naabrid

79

45

1

25

8

Piirkonna elanikud

60

13

3

40

3

Asumiseltsid

60

5

1

50

4

Erialaliidud

20

4

2

14

Kodanikuaktivistid

22

1

18

3

Arvamuse põhjenduse mõju planeeringulahendusel

Kõige rohkem arvamustest tegi ettepaneku detailplaneeringuga planeeritavate hoonete mahu vähendamiseks. Kokku arvasid 27 isikut, et planeeritavad hooned on liiga massiivsed (sh kuus arvamuse esitajat tegi ettepaneku mahtu vähendada). Kõik arvamused esitati kolmele detailplaneeringule. Kohalik omavalitsus nõustus kuue arvamuse esitajaga ning vastas, et mahtu on osaliselt vähendatud . Koguni 14 korral tõi kohalik omavalitsus arvamusega mittenõustumisel põhjenduseks, et lahendus on kooskõlas üldplaneeringuga ja seetõttu ei ole mahu vähendamise ettepanek põhjendatud.

Kohaliku omavalitsuse meelestatus oli teistsugune, kui tehti ettepanek mahtu suurendada. Kahele detailplaneeringule tegi planeeringu tellija ettepaneku hoonete mahtu suurendada. Mõlemal juhul nõustus kohalik omavalitsus arvamusega ja viis planeeringulahendusse vastavad muudatused sisse.

Hulgaliselt tuli arvamusi liikluskorralduse ja ligipääsetavuse kohta (samuti 39 ettepanekut). Kõik ettepanekud tehti kuuele detailplaneeringule. Arvesse võeti need arvamused (kokku 12 korral), kus oli väidetud vastuolu õigusnormiga või kus juhiti tähelepanu, et planeeringu lahendus ei võimalda teede avalikku kasutust . Ühele detailplaneeringule esitati arvamuste avaldajate poolt vastuväide, et planeeringuga kaasneb suur liikluskoormus, mida olemasolev teedevõrk vastu ei võta. Kohalik omavalitus vastas arvamusele, et lisanduv pind ei too kaasa olulisi mõjusid juba olemasolevale infrastruktuurile ja ühistranspordile, vaid muudab nende kasutuse suhteliselt hõreda hoonestusega alal linnamajanduse seisukohast tervikuna (sh ühistranspordi osas) efektiivsemalt toimivaks. Autor leiab, et kui arvamuste esitajad oleks koostanud vastava analüüsi, mis tõendaks nende väidet, siis kohalik omavalitus oleks oma lahendust muutnud. Tihti (7 korral) vastas kohalik omavalitsus, et planeeritud liikluskorraldust ei ole vaja muuta, kuna see on kooskõlas üldplaneeringuga. Samuti toodi mittearvestamise põhjuseks koostatud liiklusuuring, keskkonnamõjude strateegiline hinnang või mõni teine strateegiline dokument.

Kooskõla üldplaneeringuga on kohalik omavalitus korduvalt toonud põhjenduseks, miks ta ei ole nõus arvamuses esitatud seisukohtadega. Kokku tõi kohalik omavalitsus 66 korral planeeringu lahenduse põhjenduseks üldplaneeringuga kooskõlas olemise (see moodustab 26% kõikidest vastustest). Näiteks kaheksal korral avaldati arvamust, et planeeringu lahendus on vastuolus avalike huvidega. Peaaegu kõikidele (seitsmele) arvamustele vastas Tallinna linnavalitsus, et lahendus on kooskõlas avaliku huviga, kuna vastab üldplaneeringule. 

Autori hinnangul ei saa kooskõla üldplaneeringuga olla õigustuseks arvamuse mittearvestamisele. Üldplaneering määrab ära üldisemad ehitustingimused ja maa-ala juhtfunktsiooni. Juhul, kui üldplaneeringus on märgitud ära maksimaalne korruselisus, siis kohalikul omavalitusel ei ole kohustust ehitada antud mahtu täis. Täpne lahendus selgubki detailplaneeringu käigus tasakaalustades erinevaid huve.

Kõik arvamused võeti arvesse, mis viitasid asjaõigusseaduses § 143 lõikes 1 toodud sättele, et planeeringulahendus kahjustab oluliselt arvamuse avaldaja kinnisasja kasutamist ja/või on vastuolus keskkonnakaitse nõuetega. Viiele detailplaneeringule esitati 12 erineva isiku poolt arvamus, et detailplaneeringu lahendus ei taga nõutavat insolatsiooni. Kõik arvamused võeti arvesse ja muudeti lahendust või koostati uus analüüs. Vaid ühel juhul ei nõustunud Tallinna linnavalistus arvamuse avaldajaga ja tõi põhjenduseks, et äriruumis insolatsiooni nõudeid tagama ei pea. Seega, kui seadus ei näe ette, et äriruumis peab olema tagatud nõutav insolatsioon, siis kohalik omavalitsus seda planeeringuga ka ei taga.

Kokkuvõtvalt võib väite, et kui avalikkus soovib osaleda ruumilise keskkonna kujundamisel, peab ta aktiivselt osalema juba üldplaneeringu faasis, kuna kohalik omavalitsus tugineb väga palju oma otsuse õigustamisel üldplaneeringu lahendusele. Seega tundub, et kõik olulisemad ruumilised otsused on juba üldplaneeringu faasis tehtud.

Juhul, kui on vaja oma õiguste eest seista detailplaneeringu avalikul väljapanekul, tuleb oma arvamused ära argumenteerida ja faktiliselt tõestada. Kaalukaks argumendiks on arvamuse andja tellitud uuringud ja analüüsid, et kohalik omavalistus ei saaks tugineda vaid enda poolt detailplaneeringu raames koostatud dokumentidele.

Kuidas selgitada välja, mida oma krundile ehitada võib?

Sul on maatükk ja sa soovid alustada ehitustegevust aga ei oska kuskilt alustada. Loe siit, kuidas lihtsalt välja selgitada, mida sa oma krundile ehitada võid.

Loe edasi